नेपालको संविधान र सरकार गठन

                                    -मोहन बन्जाडे

    नयाँ निर्वाचनपछि पुरानो सरकारको पहिलो काम हो यथासक्य छिटो नयाँ सरकारको निम्ति बाटो खुला गर्नु| सत्तामा रहेको दलले नै चुनाव जितेको भए पनि नयाँ जनमतको कदर गर्न  सरकारकोनिम्ति यो पहिलो कर्तव्य हुन्छ| सरकार गठन सम्बन्धमा लिखित संविधान हुने मुलुकमा संविधानले नै त्यसको आधारभूत व्यवस्था गरेको हुन सक्छ| यस्तै लिखित संविधान नभएको मुलुकमा संवैधानिक परम्परा अनुसार सरकार गठन हुने गर्छ| लिखित संविधान भएका मुलुकले आफ्नो संविधान छोडी अरु मुलुकका कुरा पछ्याउन मिल्दैन र संविधान नाघेर भित्री वा बाहिरी परम्परा वा प्रचलन खोजी गर्नु पनि उपयुक्त हुदैन| संविधानमा उल्लेख नभए पहिले आफ्ना र नभए मिल्दो व्यवस्थाका परम्परा हेर्न सकिन्छ| तर आफ्नो परम्परा वा प्रचलन कस्तो बसाउने भन्ने कुरा आफुहरु बसेर निर्णय गर्ने हो| एकपटक परम्परा वा प्रचलन बसाएपछि त्यसलाई मान्ने चलन पनि बसाउनु पर्ने हुन्छ| परम्परा वा प्रचलनलाई कानूनमा अनुवाद गर्न वा फेर्न पनि सकिन्छ| यस आलेखमा नेपालको संविधानले सरकार गठन सम्बन्धमा कस्तो व्यवस्था गरेको छ त्यसबारे गरिनेछ|

    संविधानको धारा ७६ (१) ले राष्ट्रपतिले प्रतिनिधि सभामा बहुमत प्राप्त संसदीय दलको नेतालाई प्रधानमन्त्री नियुक्त गर्ने व्यवस्था गरेको छ| उपधारा (२) अनुसार संसदमा कुनै दलले बहुमत प्राप्त गर्न नसकेको अवस्था भए दुई वा दुईभन्दा बढी दलहरुको समर्थनमा पनि प्रतिनिधि सभा सदस्यलाई राष्ट्रपतिले प्रधानमन्त्री नियुक्त गर्न सक्छन्|  उपधारा (३) अनुसार निर्वाचनको अन्तिम परिणाम घोषणा भएको तीस दिनभित्र उपधारा (२) अनुसारको सरकार गठन हुन नसक्ने भएमा राष्ट्रपतिले सबभन्दा बढी सदस्य भएका दलको संसदीय दलको नेतालाई प्रधानमन्त्री नियुक्त गर्नुपर्छ| यसप्रकार संविधानको धारा ७६ ले एक दलको बहुमत भएको,दुई वा दुई भन्दा बढी दलको बहुमत रहेको मिलिजुली र बहुमत नभएको ठूलो दलको जुनसुकै सरकार किन नहोस् निर्वाचनको अन्तिम परिणाम प्रकाशित भएको तीस दिन भित्र गठन होस् भन्ने आसय राखेको देखिन्छ| यो आसयलाई उपधारा (८) को सन्दर्भमा हेर्नुपर्ने देखिन्छ|

      संविधानको धारा ७६ (८) मा नयाँ सरकार कहिलेसम्म गठन भै सक्ने भन्ने बारे म्याद नै तोकिएको छ| जसमा भनिएको छ- “यस संविधान बमोजिम भएको प्रतिनिधि सभाको निर्वाचनको अन्तिम परिणाम घोषणा भएको वा प्रधानमन्त्रीको पद रिक्त भएको मितिले पैतीस दिनभित्र यस धारा बमोजिम प्रधानमन्त्री नियुक्ति सम्बन्धी प्रक्रिया सम्पन्न गर्नु पर्नेछ|” यो व्यवस्था अनुसार नयाँ निर्वाचन भएकोमा प्रतिनिधि सभाको निर्वाचनको अन्तिम परिणाम घोषणा भएको मितिले र कदाचित बीचमा प्रधानमन्त्रीको पद रिक्त भएकोमा रिक्त भएको मितिले पैतीस दिनभित्र राष्ट्रपतिले नयाँ प्रधान मन्त्री नियुक्ति सम्बन्धी प्रक्रिया ‘सम्पन्न’ गर्नैपर्ने संवैधानिक बाध्यता छ| धारा ७६(३) मा मिलीजुली सरकार तीस दिनभित्र गठन हुन सक्ने अवस्था नभएमा बहुमत नभएको ठूलो दलबाट प्रधानमन्त्री नियुक्त गर्ने भनेकोछ| उपधारा (३) र (८) लाई संगै राखेर पढ्दा बहुमतीय र मिलिजुली सरकार तीस दिन भित्र र बहुमत नभएको ठूलो दलको सरकार पैतीस दिनभित्र गठन हुनुपर्ने आसय देखिन्छ| जेहोस् नेपालमा नयाँ निर्वाचन भएको अवस्था  वा प्रधानमन्त्रीको पद रिक्त भएकोमा पैतीस दिनको सीमा नघाउन सकिदैन|

   संविधानको धारा ७६ अनुसार नेपालमा प्रधानमन्त्री बन्न प्रतिनिधि सभाको सदस्य हुन अनिवार्य छ| अर्थात् नेपालमा प्रतिनिधि सभाको सदस्य नभई प्रधानमन्त्री बन्न सक्ने अवस्था छैन| बहुमतीय र सबभन्दा ठूलो दलको तर्फबाट प्रधानमन्त्री बन्न संसदीय दलको नेता हुनुपर्ने अनिवार्यता छ| मिलिजुली सरकारको प्रधानमन्त्री बन्न संसदीय दलको नेता भई रहन पर्दैन| संविधानको धारा ७७ (१) (ग) अनुसार प्रधानमन्त्री कदाचित प्रतिनिधि सभाको सदस्य नरहेमा निजको पद रिक्त हुन्छ| तर नेपालमा मन्त्री (उपप्रधानमन्त्री, राज्य मन्त्री र सहायक मन्त्री) हुन भने प्रतिनिधि सभाको सदस्य हुन अनिवार्य छैन| तर धारा ७८ (२) अनुसार शपथग्रहण गरेको छ महिनाभित्र संघीय संसद्को सदस्य हुन भने अनिवार्य छ| अर्थात् नेपालमा प्रधानमन्त्री हुन  प्रतिनिधि सभाको सदस्य हुनैपर्छ भने अरु मन्त्री बन्न कुनै सदनको सदस्यता आवश्यक पर्दैन तर छ महिना भित्र कुनै न कुनै सदनको सदस्य हुन अनिवार्य छ|

    नेपालको संविधानमा प्रधानमन्त्री बन्न नै प्रतिनिधि सभाको सदस्य हुन अनिवार्य गरे जस्तो भारतमा त्यस्तो प्रष्ट व्यवस्था छैन| नेपालमा प्रधानमन्त्री बन्न चाहिने योग्यता सम्बन्धी यो व्यवस्था भारतमा भन्दा फरक छ| यहाँ धारा ७६(९) को स्पस्टीकरणमा मन्त्री शब्दको परिभाषा गर्दा प्रधानमन्त्री शब्द परेको छैन| अर्थात् संविधानको भाग- ७ को प्रयोजनको लागि मन्त्री भित्र उपप्रधानमन्त्री, मन्त्री, राज्य मन्त्री र सहायक मन्त्री मात्र पर्दछ|  भारतको संविधानको धारा ७४ मा यस्तो व्यवस्था छैन| त्यसैले भारतमा संसद्को सदस्य नभएको व्यक्ति पनि ६ महिनाको लागि प्रधानमन्त्री बन्न सक्छ| त्यसैले त्यहाँ संसद्को कुनै सभाको सदस्यको सपथग्रहण  नगरेर  पनि सरकार गठन गर्न बाधा पर्दैन|

      संविधानको धारा ८८ मा संघीय संसद्को प्रत्येक सदनका सदस्यले “बैठकमा पहिलो पटक भाग लिनु अघि” संघीय कानून बमोजिम शपथ लिनुपर्ने व्यवस्था छ| सर्सरी हेर्दा यो व्यवस्थामा  सदनमा भाग लिनु अघि सपथ लिने भन्ने हो| अर्थात् सरकार गठन सदन बाहिर हुन्छ र विश्वासको मत सदनभित्र कारवाही हुन्छ| संविधानको यो व्यवस्थाअनुसार  सरकार गठन गर्नु पूर्व सभाका सबै सदस्यले सपथग्रहण गरिसकेको हुनुपर्ने भन्ने देखिदैन|

    भारतमा प्रधानमन्त्री बन्नका लागि शुरुमै कुनै सभाको सदस्य बन्न जरुरी छैन| तसर्थ त्यहाँ निर्वाचित मात्र भएको व्यक्तिले शपथ ग्रहण नगरीकन पनि सरकार गठन प्रक्रिया अघि बढाउन सक्छ| अझ त्यहाँ त निर्वाचित नै नभएको व्यक्तिले पनि ६ महिनाका लागि सरकार गठन गर्न बाधा पर्ने देखिदैन| तर नेपालमा सरकार गठन सम्बन्धमा नेपालको संविधानमा जे लेखिएको छ त्यसको पालना गर्ने हो| नेपालमा उनाउ व्यक्ति प्रधान मन्त्री बन्न सक्दैन| निर्वाचित व्यक्ति सपथग्रहण नगरी सदस्य हुन्छ त? यो प्रश्न छ|

     के निर्वाचन अधिकृतले प्रमाणपत्र दिएकै दिन प्रतिनिधि सभा सदस्य हुने हो?  वा के सो प्रमाणपत्र प्राप्त व्यक्ति निर्वाचनको अन्तिम घोषणा भएको दिन प्रतिनिधि सभाको सदस्य भएको मान्ने हो? वा के सपथग्रहण भएपछि प्रतिनिधि सभाको सदस्य भएको मान्ने हो? नेपालको संविधानले कुन मितिमा प्रतिनिधि सभाको सदस्य भएको मान्ने भन्ने बारे प्रष्ट व्यवस्था उल्लेख छैन| यस्तै प्रतिनिधि सभाको गठन निर्वाचन सम्पन्न भएकै दिन हुन्छ कि सदस्यहरुले सपथग्रहण गरेपछि हुन्छ भन्ने बारे पनि संविधानमा प्रष्ट बोलिएको छैन| यसरी शब्दमा प्रष्ट नबोलिएको कुरा संविधानका व्यवस्थाहरुको आसयबाट निकाल्नु पर्ने हुन्छ|

    प्रधानमन्त्रीको पद कार्यकारी पद हो| संविधानले प्रतिनिधि सभाको सदस्य भएको व्यक्ति मात्र प्रधानमन्त्री बन्न पाउने भनेपछि प्रतिनिधि सभाको सदस्य नभई प्रधानमन्त्री बन्न पाइदैन| सदस्यको रुपमा सपथ नलिई निर्वाचित व्यक्तिका अरु अधिकार र कर्तव्य सिर्जना हुन सक्छन् भन्न सकिदैन| सपथग्रहण विना ऐन बमोजिम प्राप्त हुने कुनै सुविधा प्राप्त हुँदैन| बिना सपथग्रहण विशेषाधिकार प्राप्त हुन्छ भन्न पनि सकिदैन| सपथग्रहण नगरी विधेयक पारित गर्ने प्रक्रियामा  (कानून निर्माण) संलग्न हुन सकिदैन| सपथग्रहण नगरी संकल्प वा अन्य कुनै  प्रस्ताव पारित गर्न सकिदैन| सबभन्दा महत्वपूर्ण कुरा संविधान अनुसार सपथग्रहण नगरी  सदनमा भाग लिन नै पाइदैन|

     सरकारी सेवा र अन्य नियुक्ति हुने पदमा सपथग्रहण बिना पदभार ग्रहण गर्ने गरिदैन| एकपटक नेपाल मै एउटा आयोगले सपथग्रहण नगरी काम शुरु गरेकाले समस्या खडा भएको थियो| नेपालमा प्रतिनिधि सभाको घोषणा पछि पुन: सपथग्रहण गराइएको थियो| न्यायाधीशहरुले संसदमा गएर सपथग्रहण गर्न नमानेकाले हलचल भएको थियो|

  सपथग्रहण भनेको मूलतः संविधान र कानून प्रति आस्था, वफादारी कर्तव्यपालन  तथा राज्यका गोप्यता कायम राख्ने प्रतिज्ञा हो| कतिपय मुलुकमा सपथ उल्लंघन कसूर मानिन्छ|  सपथ कानूनको शासनको सुत्र पनि हो| मारबुरी बि. मेडिसनको मुद्दामा जोन मार्सलले संविधानको सपथको महत्व बारे उल्लेख गरेका छन्|

    अमेरिकामा राष्ट्रपतिको निर्वाचन हुने र पदभार ग्रहण गर्ने दिन निश्चित छ| निर्वाचन भएको दिनदेखि पदभार ग्रहण गर्ने दिनसम्म  राष्ट्रपतिमा निर्वाचित व्यक्तिलाई “प्रेसिडेन्ट इलेक्ट” भनिन्छ, राष्ट्रपति  भनिदैन| त्यहाँ व्यक्ति निश्चित हुन्छ| प्रधानमन्त्रीय प्रकृतिको हाम्रो व्यवस्था फरक हो| यहाँ प्रधानमन्त्री को बन्ने भन्ने कुरा प्रतिनिधि सभाको निर्वाचन पछिको अर्को प्रक्रियाबाट तय हुन्छ| हामी कहाँ आम जनताबाट चुनिदैमा “प्राइमिनिष्टर इलेक्ट” हुँदैन|

    यस आलेखमा सरकार गठन गर्न सपथग्रहण गरेको हुनुपर्ने भन्ने तर्कको खास कारण छ| त्यो भनेको अगाडी उल्लेख भए झैँ प्रधानमन्त्री बन्न प्रतिनिधि सभाको सदस्य हुन अनिवार्य हुने भन्ने संवैधानिक व्यवस्था गरिनु हो| यदि ६ महिनाका लागि गैर सभासद पनि प्रधानमन्त्री बन्न सक्ने व्यवस्था हुने हो भने सरकार गठन गर्न सभासद्को रुपमा सपथग्रहण गरी रहन पर्दैन|

   यदि आगामी दिनमा सरकार गठन र सभा गठनलाई समानान्तर व्यवस्था बनाउने हो भने संविधानमा परिमार्जन गर्न सकिन्छ| त्यसका लागि निर्वाचन आयोगबाट निर्वाचित भएको व्यक्तिले सरकार गठनको प्रक्रिया अगाडी बढाउन बाधा नपर्ने भन्ने व्यवस्था संविधानमा राख्न सकिन्छ|

     संविधानको धारा ८४ मा पहिलो हुने निर्वाचित हुने प्रणाली अन्तर्गत निर्वाचित १६५ र समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली अन्तर्गत निर्वाचित १०० सदस्यबाट प्रतिनिधि सभा गठन हुने व्यबस्था छ| प्रतिनिधि सभाको गठन भएको मान्न दुवै प्रणालीबाट निर्वाचन भै सकेको अवस्था हुनुपर्छ| प्रतिनिधि सभाको गठन सम्बद्ध निर्वाचितको सपथग्रहण बिना पनि हुन्छ भन्न सकिदैन| किनकि जसरी सभासदमा निर्वाचित व्यक्तिले सपथग्रहण नगरी व्यक्तिगत सुविधा उपभोग  अधिकार प्रयोग र कर्तव्य निर्वाह गर्न सक्दैन त्यसरी नै सभाकालागि निर्वाचित व्यक्तिले सपथ नलिई सभाको रुपमा कुनै औपचारिक काम गर्न सक्दैन| फलत: नेपालको संविधान अनुसार प्रतिनिधि सभाको सदस्य नभएको व्यक्ति प्रधानमन्त्री बन्न नै नसक्ने हुँदा पहिले प्रतिनिधि सभाको सदस्य बनेर मात्र सरकार गठन गर्ने मार्ग नै संवैधानिक मार्ग हो भन्न सकिन्छ|

      अन्ततः नेपालको संविधानमा सरकार गठन सम्बन्धमा आफ्नै प्रकारको व्यवस्था छ| यहाँ राष्ट्रिय सभाको व्यक्ति पनि प्रधानमन्त्री बन्न सक्दैन| भारतमा जस्तो सदनको सदस्य नभएको व्यक्ति ६ महिनाको लागि प्रधानमन्त्री बन्न सक्दैन| प्रतिनिधि सभाको सदस्य हुनु भनेको निर्वाचित हुनु मात्र होइन निर्वाचन पछि सपथग्रहण गरेको हुनु पनि हो| यस्तै नेपालमा सरकार गठन कहिले सम्म भई सक्नु पर्ने हो भन्ने बारे मिति नै तय भएको देखिन्छ| नेपालमा सरकार गठन प्रक्रिया संविधानत: प्रतिनिधि सभाको निर्वाचनको अन्तिम परिणाम घोषणा भएको पैतीस दिनभित्र सम्पन्न भई सक्नुपर्छ| पैतीस दिनभित्र भनेको पैतीस दिनभित्र यथासक्य चाँडो हो| यसका लागि निर्वाचन आयोगले सदस्यमा निर्वाचित व्यक्तिको नामावली सहित अन्तिम घोषणा बारेको सूचना राष्ट्रपति, संसद र नेपाल सरकार समक्ष पठाउनुपर्छ| त्यही आधारमा यी संस्थाले आआफ्नो काम शुरु गर्नु पर्छ| आगामी दिनको सजिलोको लागि संसदीय दलको नेतालाई छुट्टै सपथ ग्रहण गराउने प्रबन्ध गर्ने गरी वा संसदीय दलको नेताले प्रतिनिधि सभामा निर्वाचित भएको प्रमाणपत्रको आधारमा सरकार गठन गर्ने सक्ने गरी संविधानमा संशोधन गरी बाटो खोल्न सकिन्छ| यस्तै ३५ दिनको समय लामो भयो र सो भन्दा चाँडो सरकार गठन गर्नु उपयुक्त र सम्भव हुन्छ भने  संशोधन गरी अवधि घटाउन सकिन्छ|