संवैधानिक सन्दर्भमा प्रदेश तहमा कानून निर्माण

                                           -मोहन बन्जाडे

भूमिका

    पूर्वीय प्रणाली कानून बनाएर शासन गर्ने कुरामा विश्वास गर्दैन| सनातन दर्शन मूलतः कर्तव्य तोकी त्यसको पालना गर्ने पद्धतिमा विश्वास गर्छ| पश्चिममा कानूनको शासनको धारणा जन्मनु भन्दा धेरै अगाडी राजा पनि कानून मातहत हुने, राजाले पनि कर्तव्य निर्वाह गर्नुपर्ने. कर्तव्यच्युत हुनु दण्डनीय हुने मान्यता थिए| पूर्वीय पद्दतिमा कानून बनाउदा शास्त्र जानेका व्यक्ति, व्यावसायिक व्याक्ति  र स्थानीय परम्परा बुझेका व्यक्ति संलग्न हुनुपर्ने कुरा उल्लेख भएको पाइन्छ| कानून धेरै मूर्ख भन्दा थोरै ज्ञानीबाट बन्नु मनासिव हुने धारणा पनि पूर्वीय दर्शनको बिशेषता हो|  यस्तै कानून बनाउदा अरुको नक्कल गर्ने भन्दा ज्ञानी,अनुभवी र स्थानीयबासी मिलेर कानून बनाउनु पर्ने आदर्शबाट यो दर्शन प्रेरित देखिन्छ|

नेपालमा कानून बनाउन नेपाली ज्ञान, साधन र मन प्रयोग हुने परम्परा थियो| नेपालले आफ्नै ज्ञान र अनुभवबाट सिक्दै समाजको व्यवहार अनुसार कानून बनाउदै आएको हो| आफै खराबी हटाउदै आफै सुधार गर्दै आएको हो| नेपालमा कमारा कमारी व्यवस्था र छ्वाछुत उन्मुलन गर्ने ज्ञान र विवेक आयातित थिएनन्| आफै महसुस गरिएका थिए| तर केही बर्ष यता नेपाल धेरै कुरामा पराश्रित हुदै गएको छ| आफ्ना धर्म सभ्यता संस्कृति उद्धयोग सेवामुलक संस्था बिदेशीको हितमा बिस्थापित हुँदै गएका छन्| कानून र नीति  निर्माण क्षेत्र पनि पराईको चक्रव्यूहमा फस्दै गएको छ|

अचेल नेपालमा कानून बनाउदा बिदेशी धन, धारणा र धार हावी हुँदै गएको छ| जुन कानून बन्न भव्य गोष्ठी, महंगा कार्यपत्र र विदेश भ्रमणका अवसर प्राप्त हुन्छन् तिनको गति तिब्र हुन्छ| अन्यथा बिधेयकहरु वेवारिस हुने खतरा रहने गरेको पनि देखिन्छ| अझ एकाथरि दाताजिवी दाताका एजेण्डा र विद्को पगरी र थैली बोकेर तलसम्म पुग्ने खतरा बढेको छ| स्थानीय सभ्यता सके समाप्त नसके कमजोर गर्न, सामाजिक सद्भाव बिथोल्न र आपसमा फुट पैदा गर्न परचक्री संस्थाका कैयौ  औजार  सलह जस्तो फैलिने क्रम जारी छ| त्यसबाट प्रदेश र स्थानीय तहलाई बचाउन सकिएन भने परचक्री र दाताजीवी त्यहाँ पनि हावी हुने  र कानून निर्माण प्रक्रिया कब्जा गर्ने खतरा छ|

संविधानले कानून बनाउने अख्तियारी प्रदेश र स्थानीय तहलाई पनि दिएको छ| संविधानका सम्बद्ध अनुसूचीहरू र पेटबोलीमा रहेका भाका र भाषा पढ्दा निकै बेमेल छ| यो आलेख मूलतः विधेयकका मसौदकार र बिधेयक पारित गर्नेहरुलाई काम गर्न सजिलो होस् भन्ने उद्देश्यले तयार भएकाले यसमा त्यस्ता समस्या बारे खासै उल्लेख गरिएको छैन| यो लेख संविधानमा प्रदेश तहमा कानून निर्माण संबन्धमा के कस्ता व्यवस्था छन् भन्ने बिषयमा  सिमित छ|  संबिधानसंग नबाझिने गरी कानून बनाउन यस आलेखले मद्दत गर्न सक्ने छ|

संविधानको प्रस्तावनाका भावना

कानून बनाउदा संविधानको प्रस्तावनामा उल्लिखित सिद्धान्त र भावना विपरित नहुने गरी बनाउनु पर्छ|अर्थात्  सार्वभौमसत्ता, अखण्डता, विभेद र छुवाछुतको अन्त, आर्थिक समानता, सामाजिक न्याय, समावेशिता, लोकतन्त्र, कानूनको शासन, जनताको अधिकार र स्वतन्त्रता, आदि जस्ता वृहत्तर भावना विपरित नहुने तर्फ ध्यान दिनु पर्छ|

संविधानलाई मूल कानून मान्ने

संविधानको धारा (१) ले संविधानलाई नेपालको मूल कानून भन्दै संविधानसंग बाझिने कानून बाझिएको हदसम्म अमान्य हुने भनेकोले संविधानको शब्द र भावना विपरित कुनै कानून मसौदा गर्न र पारित गर्न हुँदैन|

सरकारी कामकाजको भाषा

संविधानको धारा ७ ले देवनागरी लिपिमा लेखिने नेपाली भाषालाई नेपालको सरकारी काम काजको भाषा भनेकोले बिधेयक नेपाली भाषामा तैयार गरी पारित गर्नुपर्छ| तर प्रदेशले प्रदेश भित्र बहुसंख्यक जनताले बोल्ने एक वा एक भन्दा बढी भाषालाई सरकारी कामकाजको भाषाको रुपमा प्रयोग गर्न सक्छ|

मौलिक हक हनन वा संकुचन गर्न वा उपभोगमा असर पार्न नहुने

संविधानको भाग ३ मा नागरिक, व्यक्ति, अपराध पिडित, समुदाय, महिला, बालबालिका, किसान, बिपन्न वा अरु खास वर्ग वा समुदायलाई बिभिन्न हकको व्यवस्था गरेको छ| ती हक हनन, संकुचन वा उपभोगमा असर पर्ने गरी कानून बनाउन हुँदैन| तर नागरिकलाई मात्र प्राप्त हक गैरनागरिकलाई दिने गरी पनि कानून बनाउन हुँदैन| संविधानले जसका नाममा जुन हक जति सुरक्षित गरेको हो उसले त्यो हक त्यति पाउने हो| यस्ता कतिपय हक निरपेक्ष हुँदैनन्| त्यसैले संविधानमा नै ती हक नियन्त्रण गर्ने गरी कानून बनाउन सकिने कुरा उल्लेख भएको हुन्छ , जस्तै धारा १७ (२) का प्रतिबन्धात्मक वाक्यहरु|

राज्यका निर्देशक सिद्धान्त,नीति र दायित्व

संविधानको भाग ४ मा रहेका व्यवस्था भाग ३ का मौलिक हक जस्तो अदालतबाट सिधै लागु हुने नभए पनि संविधानमा स्थान पाएका राज्यका कर्तव्य हुन्| राज्यका यी कर्तव्य निर्वहन गर्न मद्दत पुग्ने गरी कानून बन्नु पर्ने कुरा सम्झनामा रहन जरुरी हन्छ|खास गरी यस भागमा उल्लिखित र प्रदेशको कार्यक्षेत्रमा पर्ने कुरामा प्रदेशले कानून बनाउने सन्दर्भमा ती कुराको अनुकुल हुने गरी कानून बनाउनु पर्ने हुन्छ|

सिद्धान्त र मान्यताको संरक्षण

संविधानको धारा ५६(६) बमोजिम प्रदेशले कानून निर्माण गर्दा निम्न सिद्धान्त र मान्यताको संरक्षण हुने गरी गर्नुपर्छ:

क.नेपालको स्वतन्त्रता, सार्वभौमसत्ता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधीनता र राष्ट्रिय हित

ख. नेपालको सर्वांङगीण बिकास

ग.बहुदलीय प्रतिस्पर्धामक लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक संघीय शासन प्रणाली

घ.मानव अधिकार तथा मौलिक हक

ङ.कानूनी राज्य, शक्ति पृथकीकरण,नियन्त्रण र सन्तुलन

च.बहुलता

छ.समानतामा आधारित समतामूलक समाज, समावेसी प्रतिनिधित्व र पहिचान  (५६ (६)

 कानून निर्माणको सीमा र क्षेत्र

क.संविधानको पेटबोलीमा (बिभिन्न धारा) प्रदेशले कानून बनाउने वा प्रदेश कानूनबमोजिम हुने भन्ने जस्ता लवज प्रयोग गरी अख्तियार दिएको बिषयमा कानुन बनाउन सक्छ/बनाउनु पर्छ|

ख.प्रदेशले संविधानको अनुसूची ६ (प्रदेशको एकल सूची)मा रहेका विषयमा कानून बनाउन सक्छ |

ग. प्रदेशले संविधानको अनुसूची ७ का बिषयमा पनि (संघ र प्रदेशको साझा सूची) कानून बनाउन सक्छ तर संघीय कानूनसंग बाझिनेगरी बनाउन सक्दैन| (धारा ५७)

घ. प्रदेशले संविधानको अनुसूची ९ (तीनै तहको साझा सूची) का बिषयमा पनि कानून बनाउन सक्छ तर संघीय कानूनसंग बाझिनेगरी भने बनाउन सक्दैन| (धारा ५७)

ङ. अवाशिस्ट अधिकार संघमा रहेकोले प्रदेशलाई संविधानको पेटबोली र संबद्ध अनुसूचीहरुमा उल्लेख नभएका विषयमा कानून बनाउने अधिकार हुँदैन|  (धारा ५८)

च.प्रदेशले आफ्नो अधिकार क्षेत्र भित्रको आर्थिक अधिकारका बिषयमा कानून (बजेट, नीति र निर्णय समेत) बनाउन सक्छ| (धारा ५९ (१)

छ. प्रदेशले बजेट पेश गर्ने समय संघीय कानूनले तय गर्ने हुँदा प्रदेशले सो सम्बन्धी कानून बनाउन सक्दैन|( ५९(३)

ज.प्रदेशले प्राकृतिक स्रोतको प्रयोग र बिकासबाट प्राप्त लाभको समन्यायिक वितरणको व्यवस्था गर्नुपर्छ र लाभको अंश प्रभावित क्षेत्र र स्थानीय समुदायलाई वितरण गर्न कानून बनाई त्यस्तो लाभ वितरण गर्नुपर्छ|(५९ (४)

बैदेशिक सहायता र ऋण लिने अधिकार नहुने

वैदेशिक सहायता र ऋण लिने अधिकार नेपाल सरकारको हुँदा प्रदेश सरकारले बिदेशी सरकार र संस्थाबाट कुनै सहायता र ऋण लिने गरी कानून बनाउन हुदैन| (५९ (६) सरकारले व्यक्ति बिशेषबाट सहायता लिने कुराको त संविधानले कल्पना पनि गरेको छैन|

 बजेट घाटा व्यवस्थापन र वित्तीय व्यवस्थापन कानुन

प्रदेशको बजेट घाटा व्यवस्थापन र वित्तीय अनुशासन संबन्धी कानून संघले बनाउने हो प्रदेशले होइन| (५९ (७)

स्थानीय स्तरका न्यायिक निकाय गठन गर्न सक्ने

प्रदेशले कानून बनाएर स्थानीय स्तरका न्यायिक निकाय गठन गर्ने सक्ने देखिन्छ| (१४८ (२) तर यी निकायले स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्रभित्र वा संघीय कानूनबमोजिम संघीय अदालतको अधिकार क्षेत्र भित्र नपर्ने मुद्दा मात्र हेर्ने व्यवस्था हुनुपर्ने देखिन्छ|

 कर ऋण र जमानत सम्बन्धी

प्रदेश सरकारले कानून बमोजिम बाहेक कुनै कर लगाउन र उठाउन सक्दैन| (२०३ (१)

प्रदेश सरकारले संघीय कानून बमोजिम बाहेक कुनै ऋण लिन र जमानत दिन सक्दैन|(२०३ (२) वैदेशिक ऋण बारे अन्यत्र उल्लेख भएकोले यो आन्तरिक ऋण उठाउने/लिने बिषय हो भन्ने देखिन्छ| तसर्थ यी दुई बिषयमा पनि प्रदेशले कानून बनाउन हुँदैन|

 प्रदेश कानूनको विस्तार

प्रदेश कानून प्रदेश भर वा प्रदेशको कुनै क्षेत्रमा मात्र लागु हुने गरी बनाउन सकिन्छ| (२३१ (२) त्यसैले प्रदेश ऐनको दफा २ मा संक्षिप्त नाम, प्रारम्भ र विस्तार भन्ने दफा शिर्षक अन्तर्गत यो ऐन फलानो प्रदेशभर वा अवस्था अनुसार फलानो प्रदेशको फलानो क्षेत्रमा लागु हुनेछ भनी लेख्नु मनासिव देखिन्छ| यहाँ फलानो भनेको प्रदेशको नाम र सो तय नहुन्जेलका लागि नम्बर हो|

कानून बनाउन नेपाल सरकार समक्ष अनुरोध गर्न सक्ने

दुई वा दुई भन्दा बढी प्रदेशले संविधानको अनुसूची ६ को बिषयमा कानून बनाइदिन नेपाल सरकारलाई अनुरोध गर्न सक्छन्| (धारा २३१(३)

संघीय शासन र कानून निर्माण

संघीय शासन लागु भएको बेलामा संघले प्रदेशको एकल सूचीको रुपमा रहेको अनुसूचीका बिषयमा पनि कानून बनाउन सक्छ|(धारा २३२(७)

अर्को प्रदेशको बासिन्दालाई समान व्यवहार गर्नुपर्ने

एक प्रदेशले अर्को प्रदेशको बासिन्दालाई आफ्नो प्रदेशको कानून बमोजिम समान सुरक्षा, व्यवहार र सुबिधा उपलब्ध गराउनु पर्छ| (२३३ (३) यसको आसय कानून बनाएर फरक व्यवहार गर्न पाइन्छ भन्ने होइन समान व्यवहार गर्ने गरी कानून बनाउने हो| किनकि संविधानको धारा १८ ले सबै नागरिकलाई सबै प्रदेशमा समान व्यवहार र समान संरक्षणको हक प्रदान गरेको छ|

सेवा र व्यापार व्यवसायमामा असर पर्ने गरी कानून बनाउन नहुने

प्रदेशले एक प्रदेश वा स्थानीय तहबाट अर्को प्रदेश वा स्थानीय तहमा बस्तु वा सेवाको ढुवानी वा बिस्तार गर्न नदिन वा वाधा अवरोध गर्न वा राजश्व उठाउन (कर शुल्क दस्तुर महसुल उठाउन वा कुनै किसिमको भेदभाव गर्ने गरी) कानून बनाउन हुँदैन| (२३६)

प्रदेश प्रहरी संबन्धी कानून संघले बनाउने

प्रत्येक प्रदेशमा प्रदेश प्रहरी रहने तर प्रदेश प्रहरीले गर्ने कार्यको संचालन, सुपरिवेक्षण र समन्वय सम्बन्धी व्यवस्था भने संघीय कानून बमोजिम हुन्छ| (धारा २६८ (२) (३) तर यी तीन बिषय बाहेकको प्रहरी सम्बन्धी कानून प्रदेशले नै बनाउन सक्छ| (अनुसूची ६ (१) यसरी प्रदेश प्रहरीको संचालन, सुपरिवेक्षण र समन्वय सम्बन्धी कुरा संघ र बाँकी कुरा प्रदेशले कानून बनाई सम्वोधन गर्नुपर्ने दोहोरो व्यवस्था तर्फ ध्यान दिन जरुरी छ| 

सन्धि संझौता र प्रदेश

सन्धि वा संझौता गर्ने अधिकार संघमा निहित छ| प्रदेशको सूचीमा पर्ने बिषयमा सन्धि वा संझौता गर्दा नेपाल सरकारले प्रदेश सरकारसंग परामर्श गर्नुपर्छ| प्रदेश मन्त्री परिषदले नेपाल सरकारको सहमति लिई आर्थिक तथा औद्योगिक विषयका करारजन्य सम्झौता गर्न सक्छ| (२७८) तसर्थ प्रदेशले बिदेशी मुलुक अन्तर्राष्ट्रिय संस्था र बिदेशी संस्थासंग सन्धि सम्झौता गर्ने चेष्टा गर्न हुँदैन| उनीहरु पनि प्रदेश तहमा जानु हुँदैन|                                   

सरकारी सेवाको गठन र संचालन

 प्रदेश मन्त्रिपरिषदले आफ्नो प्रशासन संचालन गर्न आवश्यकता अनुसार कानून बमोजिम बिभिन्न सरकारी सेवाहरुको गठन र संचालन गर्न सक्छ|(२८५ (३)

संबिधानको पेटबोली र कानून निर्माण सम्बन्धी व्यवस्था

माथि उल्लेख भए बाहेक संविधानका पेट बोलीमा ठाउँ ठाउँमा पनि प्रदेशले ऐन, कानून र नियमावली बनाउन सक्ने व्यवस्था छन्| यो सूचीमा सकेसम्म सबै सन्दर्भ उल्लेख गर्ने प्रयास गरिएको छ|

१.       मुख्य न्यायाधिवक्ताको काम कर्तव्य र अधिकार तथा सेवाका अन्य शर्त सम्बन्धी कानून(१६०(७)

२.       प्रदेशको कार्यकारिणी अधिकार प्रदेश कानून बमोजिम प्रदेश मन्त्रिपरिषदमा रहने(१६२ (१)

३.       प्रदेश सरकारको नाममा हुने निर्णय वा आदेश र तत्सम्बन्धी अधिकारपत्रको प्रमाणीकरण प्रदेश कानून बमोजिम हुने(१६२(५)

४.       प्रदेश प्रमुखको नाममा हुने निर्णय वा आदेश र तत्सम्बन्धी अधिकारपत्रको प्रमाणीकरण प्रदेश कानून बमोजिम हुने(१६६)(३)

५.       मुख्य मन्त्री र मन्त्रीको पारिश्रमिक र अन्य सुबिधा प्रदेश ऐन बमोजिम हुने(१७१)

६.       प्रदेशका मन्त्रीहरुले प्रदेश कानूनबमोजिम पद तथा गोपनियताको शपथ लिने(१७२)

७.       प्रदेश सरकारको कार्य विभाजन र कार्य सम्पादन प्रदेश सरकारबाट स्वीकृत नियमावली बमोजिम हुने(१७४ (१)

८.       प्रदेशमा संकटकालीन अवस्थाको घोषणा वा आदेश लागु रहेको अवस्थामा प्रदेश ऐन बमोजिम प्रदेश सभाको कार्यकाल एक बर्षसम्म थप्न सकिने(१७७(२)

९.       प्रदेश सभाका सदस्यले प्रदेश कानूनबमोजिम सपथ ग्रहण गर्नुपर्ने(१७९)

१०.   प्रदेश सभाको विशेषाधिकार संबन्धी अन्य व्यवस्था प्रदेश कानूनबमोजिम हुने(१८७ (९)

११.   प्रदेश सभा नियमावली(१९३, १९४)

१२.   प्रदेश सभा सचिवालय सम्बन्धी कानून(१९५ (१)

१३.   प्रदेश सभाको सचिवालयको सचिव सम्बन्धी कानून(१९५(२)

१४.   प्रदेश सभाका पदाधिकारीको पारिश्रमिक र सुबिधा सम्बन्धी कानून(१९६)

१५.   अध्यादेश जारी गर्न सक्ने(२०२)

१६.   कर लगाउन कानून अनिवार्य हुने(२०३)

१७.   प्रदेश ऐनमा अर्को व्यवस्था गरी संचित कोष बाहेकको बन्दोवस्त गर्न सकिने(२०४)

१८.   प्रदेश संचित कोष माथि व्ययभार हुने क्षेत्र बिस्तार गर्ने कानून( २०६ (ङ)

१९.   प्रदेश विनियोजन ऐन(२०८)

२०.   पुरक विनियोजन विधेयक(२०९(२)

२१.   पेश्की खर्च ऐन(२१०)

२२.   उधारो खर्च विधेयक(२११)

२३.   आकस्मिक कोष ऐन(२१२)

२४.   आर्थिक कार्यविधि संबन्धी ऐन(२१३)

२५.   जिल्ला सभाका अन्य काम कर्तव्य र अधिकार सम्बन्धी कानून(२२० (७)(घ)

२६.   जिल्ला सभाको संचालन, जिल्ला समन्वय समितिका सदस्यको सुबिधा तथा जिल्ला सभा सम्बन्धी कानून (२२० (८)

२७.   गाउँ सभा र नगर सभाले कानून बनाउने प्रक्रिया सम्बन्धी कानून|(२२६ (२)

२८.   गाउँ सभा र नगर सभाको संचालन, बैठकको कार्यविधि, समिति गठन र सदस्यको पद रिक्त हुने अवस्था सम्बन्धी कानून(२२७)

२९.   गाउँपालिका र नगरपालिकाको कर्मचारी र कार्यालय सम्बन्धी अन्य व्यवस्था(२२७)

३०.   गाउँ कार्यपालिका र नगर कार्यपालिकाले घाटा बजेट पेश गर्दा घाटा पूर्तिको स्रोत सम्बन्धी कानून(२३० (२)

३१.   प्रदेश, गाउँपालिका र नगरपालिका बीचको विवाद समाधान सम्बन्धी प्रक्रिया र कार्यविधि सम्बन्धी कानून (२३५ (३)

३२.   प्रदेश लोक सेवा आयोगको गठन, काम, कर्तव्य र अधिकार सम्बन्धी कानून(२४४ (२)

३३.   प्रदेश मन्त्रिपरिषदले आफ्नो प्रशासन संचालन गर्न आवश्यकता अनुसार कानूनबमोजिम बिभिन्न सरकारी सेवाहरुको गठन र संचालन गर्न सक्ने(२८५ (३)

निष्कर्ष

कानून बनाउदा आफुलाई कुन बिषयमा कानून बनाउने अख्तियारी छ भन्ने कुरा जानकारी हुन अनिवार्य छ| साथै संविधानले आफुलाई कुन बिषयमा कानून बनाउने अख्तियारी दिएको छैन भन्ने बारे पनि थाहा हुन आवश्यक छ| संविधानमा ऐन बनाउने भनेको कुरामा ऐन नै बनाउनु पर्छ| कानून बनाउने भनेकोमा ऐन र/वा नियम मार्फत पनि सो व्यवस्था गर्न सकिन्छ| तर कर लगाउने, कसूर परिभाषित गर्ने, सजाय तोक्ने, अदालतको अधिकार क्षेत्र तोक्ने र अन्य महत्वपूर्ण बिषयमा ऐन बनाउनुपर्छ| यस्तै ऐन बनाउदा धेरै महत्वपूर्ण कुरा नियम बनाउने गरी अख्तियार प्रत्यायोजन गर्नु राम्रो मानिदैन| सारभूत कुरा ऐनमा राख्नुपर्छ| प्रक्रिया, ढाँचा र गैरसारभूत बिषय नियममा राख्न सकिन्छ| कानून मसौदा निश्चित ढाँचामा गर्नु पर्छ| कानूनको भाषा शैलीका आफ्नै विशेषता हुन्छन्| तसर्थ कानून मसौदा गर्दा यसको मर्यादा, भाषा, शैली र प्रक्रियाको पालना जरुरी हुन्छ|