संविधान, संघीयता र स्थानीय तह

                                -मोहन बन्जाडे

प्रवेश

    नेपालमा संघीयताको एजेन्डा कहिले, कसको वा क-कसको, कस्तो रुचिमा किन र कसरी प्राथमिकताको विषय बन्यो भन्ने कुरा बारे सतहमा सुनिने तर्क नै सत्य हुन् वा होइनन् भन्ने कुरा इतिहासकारले बताउलान्| कसैलाई पृथ्वीनारायण शाहले एकीकरणको नेतृत्व गरेकोले त्यसको वदला लिन संघीयता चाहिएको भनिन्छ| कसैलाई आफ्ना विश्वास प्रणाली प्रचार गर्दै नेपालमा प्रभाव र दवाव सिर्जना गर्न र तिब्बत घेर्न संघीयता चाहिएको भन्ने लागेको होला| कसैलाई समतल क्षेत्रलाई सकेसम्म एउटा मात्र राज्य बनाई नेपाललाई भूपरिवेष्ठितबाट नेपालवेष्ठित बनाउन संघीयता चाहिएको भन्ने लागेको होला| कसैलाई प्रदेश र स्थानीयलाई अधिकार भएका विषय मार्फत  एजेण्डा र न्यारेटिभ लागु गर्न संघीयता चाहिएको थियो भन्ने लाग्ला| कोही संघीयतामा गएका एकात्मक देश नराम्ररी समस्यामा फसेकाले नेपाललाई कलहको प्रयोगशाला बनाउन संघीयताका लागि उकासिएको भन्ने लाग्ला| कसैलाई नेपालमा बर्षौ स्थानीय चुनाव हुन नदिई कुण्ठा पैदा गराई संघीयतालाई अपरिहार्य बनाउने प्रयत्न गरिएको भन्ने लागेको होला| कसैलाई नेपालमा संरचनात्मक समस्यालाई निरन्तर जीवित राखी मानवाधिकार, सहयोग र परामर्शका नाउमा चलखेल गर्न संघीयता चाहिएको भन्ने लाग्ला|

    यस्तै एकात्मक व्यवस्था हुँदा मौका, स्रोत र अख्तियारी केन्द्रमा राखी दायित्व मात्र स्थानीय तहमा सुम्पिएको, स्थानीय तहलाई विश्वास नै नगरिएको, केन्द्रीयस्तरका  राजनीतिक र प्रशासनिक पदाधिकारीहरुले गजधम्म शक्ति र स्रोत कब्जा गरी बसेको, वर्षौं स्थानीय निकायको चुनाव नै नगराई गैरप्रतिनिधि मार्फत स्थानीय निकाय चलाइएको, राज्यसम्म जनताको पहुँच नपुगेको  जस्ता कारण पनि संघीयताको पक्ष रहेको लागेका होलान्|

    यस्तै स्थानीय जनताका समस्या स्थानीय तहमा समाधान गर्न, स्थानीय रुपमा नेतृत्व विकसित गर्न, ससाना योजना र कार्यक्रमका लागि पनि योजना आयोगको मुख ताक्नु पर्ने स्थिति अन्त गर्न, स्रोत र साधन माथिको केन्दीय एकाधिकार तोड्न, केन्द्रले सातु उडाउने र स्थानीय निकायले उडेको सातुका निम्ति  भर पर्नुपर्ने व्यवस्थाको अन्त गर्न संघीयता अघि सारिएको भन्ने पनि प्रशस्तै होलान्|  

    नेपालमा संघीयता आन्तरिक माग हो वा वाह्य आपूर्ति हो? बिना मागको आपूर्ति हो वा नेपाली जनताले आफैले गरेको माग बमोजिमको आपूर्ति हो ? वा पराइबाट  सोंच परिवर्तन गर्न लगानी गरी सिर्जना गराईएको माग हो भन्ने बारे बहस हुदै गर्ला| ठूला देशका दुई तीनवटा जिल्ला जत्रो देशमा स्विट्जरल्यान्डको उपमा दिएर संघीयता किन चाहियो भन्ने पनि छन्| एकाथरि  वादमा विश्वास गर्नेले बेलायतको र अर्को किसिमको वादमा विश्वास गर्नेले चीनको उदाहरण किन ग्रहण नगरेको त भनी तर्क गर्ने पनि छन्| भारतले  त पाँच सय साठी जति राज्य र रियासत एकीकृत  राख्न संघीयता रोजेको हो, अमेरिका पनि राज्यहरु जोडेर देश बनाउन संघीयतामा गएको हो तर नेपालको  त त्यो परिस्थिति होइन भन्ने पनि छन्|

    यसरी नेपालमा संघीयताका पराई र स्वदेशी विभिन्न आयाम र व्याख्या रहेको देखिन्छ| यसका पक्ष विपक्षमा आ-आफ्ना तर्क र स्वार्थ पनि होलान्|  कोही संघीयतालाई सबै रोगको औषधी (प्यानेसिया) मान्लान्  भने कोही यसलाई एउटा सामान्य साधन मात्र ठान्लान्| कोही संविधानमा उल्लेख भएपछि यसको टुंगो लागेको ठान्दछन् भने कोही यसबारे जनमत संग्रह हुन बाँकी रहेको ठान्दछन्| तर यस आलेखमा संघीयताको पक्ष विपक्षमा बहस नगरी संविधानमा यसको कस्तो व्यवस्था छ भन्ने बारे चर्चा गरिनेछ|

बजेट पेश गर्ने समय

    संविधानको धारा ५९ (३) मा प्रदेश र स्थानीय तहले बजेट पेश गर्ने समय संघीय कानूनबमोजिम हुने भनिएको छ| धारा ५९ (१) ले प्रदेशलाई बिभिन्न बिषयमा कानून, योजना, नीति बनाउन र निर्णय गर्न सक्षम पनि मानेको छ| धारा २२६ले स्थानीय तहलाई बिभिन्न कानून बनाउन सक्षम मानेको छ| तर प्रदेश र स्थानीय तहहरुलाई बजेट पेश गर्ने समय तोक्न भने सक्षम मानिएको छैन| संघले बजेट पेश गर्ने समय जेष्ठ पन्द्र गते हुने भनी धारा ११९(३) मा उल्लेख गरिए पनि प्रदेश र स्थानीय तहका हकमा त्यस्तो समय संविधानबाट नै तोक्न उपयुक्त मानेको पनि पाइएन| संविधानले पनि नतोक्नु  र सम्बन्धित तहलाई तोक्न पनि नदिनु नै संघीयताको मर्म हो र?

नेपाल सरकारले कर लगाउने

     संविधानको धारा ६० (१) को प्रतिवन्धात्मक वाक्यांशमा साझा सूचीको बिषयमा कर लगाउने र राजश्व उठाउने व्यवस्था नेपाल सरकारले निर्धारण गरे बमोजिम हुने भन्ने समेतको व्यवस्था छ| यो व्यवस्था अनुसार साझा सूचीका बिषयको दायित्व प्रदेश र स्थानीय तहको हुने तर त्यसमा कर र राजश्व लगाउने अख्तियारी प्रदेश र स्थानीय तहमा नहुने संवैधानिक व्यवस्था रहेको पाइयो| अर्थात् साझा सूचिमा धेरै बिषय राखेर   संघीयताको कुरा गरे पनि मूल चुरोको कुरो आम्दानीको स्रोतको बिषय भने संघमा राखिएको छ|

    संविधानको यो व्यवस्थामा सैद्धान्तिक समस्या पनि देखिन्छ| सिद्धान्तत: कर विधायिकी अधिकार क्षेत्रको बिषय हो | कर जनप्रतिनिधि संस्था विधायिकाले लगाउने र सरकारले उठाउने हो| कर लगाउने, अपराधको परिभाषा गर्ने, सजाय तोक्ने, अदालतको अधिकार क्षेत्र तोक्ने, न्यायिक उपचारको निम्ति हदम्याद तोक्ने तथा कानूनी अधिकार र त्यसको सीमा तोक्ने काम विधायिकाको हुनुपर्ने मानिन्छ| हामीकहाँ संविधान निर्माताले संविधान निर्माण गर्दा कर लगाउने अख्तियारी नै नेपाल सरकारलाई दिनु वरोवर उच्चारण गरिने संविधानवाद र शक्ति पृथकीकरणको सिद्दान्त विपरित छ|  

संघले नीति, मापदण्ड र कानून बनाउने

   संविधानको धारा ५९ (२) ले संघले साझा सूचीका विषय र आर्थिक अधिकारका अन्य क्षेत्रमा प्रदेशलाई “समेत” लागु हुने गरी नीति, मापदण्ड र कानून बनाउन सक्ने व्यवस्था गरेको छ| यहाँ उल्लेख गरेका “आर्थिक अधिकारका अन्य क्षेत्र” भनेको के हो? यो लवज धेरै व्यापक छ| यसले एकल सूची बाहेकका आर्थिक विषयमा प्रदेश र स्थानीय तहलाई कुनै अख्तियारी नहुने स्थिति सिर्जना गर्न खोजेको प्रतीत हुन्छ| अझ सो वाक्यमा रहेको “समेत” शव्दले अर्को अन्योल खडा गर्न सक्ने देखिन्छ| प्रदेश समेत भनेको संघ र प्रदेश हो कि तीनै तह हो? स्थानीय तह पनि हो भने समेतको सट्टा स्थानीय तह लेख्न थप एउटा शव्द लेखेर  स्पस्ट गर्न सकिन्थ्यो| सन्दर्भ हेर्दा स्थानीय निकाय पनि पर्ने देखिन्छ|

    संघले नीति र मापदण्ड बनाउने भनेको नेपाल सरकारले बनाउने हो| अब संघीय सरकारले नीति र मापदण्ड बनाएर साझा सूची र आर्थिक अधिकारका अन्य विषयमा प्रदेश र स्थानीय विधायिकालाई नियन्त्रण गर्न सक्ने भयो| प्रकारान्तरले यो संघीय कार्यकारिणीले प्रदेश र स्थानीय विधायिकालाई सीमा तोकिदिन सक्ने देखियो| संघीय विधायिकाले कानून बनाएर सो गर्न सक्ने कुरामा तर्क छ| तर मापदण्ड र नीतिबाट प्रदेश र स्थानीय विधायिका सीमित र नियन्त्रित गरिनु संघीयताको मर्म नै हो त?

   संविधानले प्रदेश र स्थानीय तहलाई पनि कानून बनाउने अख्तियारी दिएको कुरामा विवाद छैन| प्रदेश र स्थानीय तहले कानून बनाउदा संघीय कानूनसंग बाझिन नहुने कुरा धारा ५८ (६) मा उल्लेख छ| यो धाराले प्रदेश र स्थानीय तहले कानून बनाउँदा संघको नीति र मापदण्ड अनुसार नै बनाउनु पर्ने भन्दैन| संविधानको धारा २२६ ले त स्थानीय निकायलाई अनुसूची ८ र ९ को विषयमा कानून बनाउन कुनै वन्देज लगाएको छैन| सो धाराको शुरुमा संविधानका व्यवस्थाको अधीनमा रही भनिएको पनि छैन| कानून बनाउन अख्तियारी दिने धाराले शर्त, वन्देज र सीमा नतोक्ने अन्य धाराले स्थानीय कानूनलाई संघीय सरकारको नीति र मापदण्डको नियन्त्रणमा राख्ने यो कस्तो व्यवस्था हो? अर्थात् प्रदेश र स्थानीय तह कानून निर्माण गर्दा संघीय कार्यपालिका प्रति उत्तरदायी रहनु नै संघीयता हो? संघको नीति र मापदण्डसंग प्रदेश र स्थानीय तहको कानून (विधायिकी) बाझिए के हुने हो? अख्तियारीको मुख्य विषयमा सृजित यो असामन्जस्यता प्रायोजित हो वा त्रुटी?

स्थानीय तह प्रदेश मातहत

    संविधानको धारा ६० (५) मा प्रदेशले नेपाल सरकारबाट प्राप्त अनुदान र आफ्नो स्रोतबाट उठ्ने राजश्वलाई “मातहतको” स्थानीय तहको खर्चको आवश्यकता र राजश्व क्षमताको आधारमा प्रदेश कानून बमोजिम वित्तीय समानीकरण अनुदान वितरण गर्नेछन् भनिएको छ| यहाँ प्रयोग भएको “मातहत” शव्दको आसय र अर्थ के हो? यहाँ चाहेको भए मातहत शव्दको सट्टा “प्रदेश भित्रका” शव्दहरु राखेर स्थानीय निकायलाई “मातहत “ नलेख्न सकिन्थ्यो| यो स्थानीय तहलाई प्रदेश मातहत राख्ने नियतले राखिएको हो वा संविधान मसौदाको हडवडीको गडवडी हो| के स्थानीय निकाय सीमित आर्थिक सन्दर्भमा नै सही प्रदेश मातहत हुन्? वा यो मातहत निकाय भन्ने पुरानो वानीको निरन्तरताको उपज हो? के यो नै संघीयताको मर्म हो?

कानून बनाउन सक्ने कानून बनाउने प्रक्रिया तोक्न नसक्ने:

    संविधानको धारा २२६(२) को व्यवस्था झन् अपरम्पार छ| नेपालको संविधानमा जतिसुकै ठाउमा संघियता लेखियोस् ती सबै व्यवस्थाको पोल खोल्ने व्यवस्था हो यो| यस उपधारामा गाउँ सभा र नगर सभाले कानून बनाउने प्रक्रिया प्रदेश कानूनबमोजिम हुने भनिएको छ| यसरी धारा २२६(१) ले स्थानीय तहलाई कानून बनाउन योग्य देखे पनि कानून बनाउने प्रक्रिया तोक्न असक्षम देखेको प्रतीत हुन्छ| पहिलो पटक वा संघले नमूना कानून बनाइदिने कुरा बुझ्न सकिन्छ|  भोलि यो प्रक्रिया प्रदेशले नै संशोधन गर्नुपर्ने हुन्छ| नयाँ बनाउनु परे प्रदेशलाई  नै अघि सार्नु पर्ने हुन्छ|एउटाले बनाउने अर्कोले संशोधन गर्ने वा खारेज गरी नयाँ बनाउने भन्न मिल्दैन| अझ धारा २१८ मा त स्थानीय कार्यपालिका आफैले बनाएको नियमावली अनुसार चल्ने भन्ने देखिन्छ तर विधायिका प्रदेश कानून अनुसार चल्नु पर्ने भनिनु झनै  बुझी नसक्नु छ| धारा २२६ (२) र धारा २२७ को व्यवस्था स्थानीय तहको अधिकारको कटौती गर्ने करौंती जस्तो देखिन्छ|

गाउँ सभा र नगर सभा माथि प्रदेशको प्रभुत्व:

   संविधानको धारा २२७ मा त गाउँ सभा र नगर सभाको संचालन, बैठकको कार्यविधि, समिति गठन, सदस्यको पद रिक्त हुने अवस्था, गाउँ सभा र नगर सभाका सदस्यले पाउने सुविधा, गाउपालिका र नगरपालिकाको कर्मचारी र कार्यालय सम्बन्धी अन्य व्यवस्था प्रदेश कानून बमोजिम हुने भनिएको छ| यो व्यवस्था पढ्दा संविधानले स्थानीय तहलाई खासै विश्वास गर्न सकेको देखिएन| यहाँसम्म कि गाउँपालिका र नगरपालिकाहरुका (व्यवस्थापिका?) कर्मचारी प्रदेश कानून बमोजिम चल्नुपर्ने भयो| कर्मचारीका संख्या, सरुवा, बढुवा, सुबिधा प्रदेश कानूनले तय गर्ने भयो| अझ  कार्यालय भन्नाले तिनको संख्या र कार्यक्षेत्रमा पनि धारा २२७ अनुसार प्रदेशको प्रभुत्व रहने भयो| किनकि “कर्मचारी” र “कार्यालय” भने पछि “समग्र प्रशासन” प्रदेशको इच्छामा रहने भयो| आस र त्रास प्रदेश तिर रहेको प्रशासनबाट गाउँपालिका र नगरपालिकाहरु चल्नु पर्ने देखियो|

 कर र व्यापार सम्बन्धी सीमा

    संबिधानको धारा २२८मा  स्थानीय तहले कानून बनाई कर लगाउँदा राष्ट्रिय आर्थिक नीति,बस्तु तथा सेवाको ओसारपसार, पूँजी तथा श्रम बजार र छिमेकी प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई प्रतिकुल नहुने गरी लगाउनुपर्ने व्यवस्था छ|

   संविधानको धारा २३६ मा एक प्रदेश वा स्थानीय तहबाट अर्को प्रदेश वा तहको क्षेत्रमा वा सो भित्र हुने बस्तुको ढुवानी वा सेवाको विस्तारमा वाधा अवरोध गर्न वा कुनै कर,शुल्क,दस्तूर वा महसूल लगाउन वा सेवा वा बस्तुको ढुवानी वा बिस्तारमा भेदभाव गर्न नपाइने व्यवस्था छ| यी व्यवस्था राष्ट्रिय र आर्थिक दृष्टिले बुद्धिमत्तापूर्ण देखिन्छन्|

दोहोरो कानून मातहत

स्थानीय सरकारले घाटा बजेट पेश गर्नु पर्ने भए संघीय र प्रदेश कानून बमोजिम घाटा पूर्तिगर्ने स्रोत समेत व्यवस्था गर्नुपर्ने कुरा धारा २३० मा उल्लेख गरिएकोछ| यहाँ घाटापूर्ति गर्ने स्रोत बारे संघीय वा प्रदेश एउटै कानूनबाट मात्र नियन्त्रण गर्न सकिन्थ्यो कि?

मुख्य न्यायाधिवक्ता सम्बन्धी अनौठो व्यवस्था

    प्रदेशको मुख्य न्यायाधिवक्ता धारा १६० अनुसार मुख्य मन्त्रीको सिफारिसमा निजले चाहेको अवधिका निम्ति प्रदेश प्रमुखबाट नियुक्त हुन्छ| तर ऊ संघको महान्याधिवक्ता मातहत हुन्छ| सिफारिस प्रदेशको मुख्य मन्त्रीले गर्ने, नियुक्ति प्रदेश प्रमुखले गर्ने र पदावधि सिफारिस कर्ताको इच्छाधीन हुने, राजिनामा मुख्य मन्त्री मार्फत प्रदेश प्रमुख समक्ष पेश हुने, मुख्य मन्त्रीको सिफारिसमा प्रदेश प्रमुखले पदमुक्त गर्न सक्ने, काम कर्तव्य, अधिकार र सेवाका शर्त प्रदेश कानून बमोजिम हुने, काम प्रदेश सरकारको निम्ति गर्ने  तर मातहत चाहिँ संघीय पदाधिकारीको हुने यो व्यवस्था अनौठो छ| अझ रमाइलो त निज मातहतका कर्मचारीको व्यवस्थापन महान्याधिवक्ताको कार्यालयले गर्छ| अर्थात् कार्यालयको प्रमुख महान्याधिवक्ता मातहत हुने उसका कर्मचारी महान्याधिवक्ताको कार्यालयले व्यवस्थापन गर्ने तर प्रमुखले कर्मचारी व्यवस्थापन गर्न नपाउने यो व्यवस्था बुझिनसक्नुको छ| यसरी जवर्जस्ती  “मातहत” राख्ने र अन्तैबाट “कर्मचारी व्यवस्थापन” गर्ने भन्ने व्यवस्था प्रशासनको सामान्य सिद्दान्त विपरित छ| कस्तो संबैधानिक संस्था र पद हो यो? कतै यो अरुलाई मातहतमा राख्न चाहने विमारीको परिणाम त होइन? यो नै संघीयताको मर्म हो त?

निष्कर्ष:  

     अझ राष्ट्रिय योजना कायम राखी योजना तर्जुमा र बजेट सीमा आदिमा त्यसको भूमिका कायम राखिए स्थिति झन् दयनीय हुनेछ| संघीय व्यवस्था मन्त्रालय कायम राखी अनुदान माथि त्यसको भूमिका रहने व्यवस्था गरियो भने संघीयता अर्धचेतन अवस्थामा पुग्नेछ| प्रदेश र स्थानीय तहको अख्तियारी भित्र पर्ने काम गर्ने बिकास समिति ऐन अन्तर्गतका समिति छन् भने तिनलाई विघटन नगर्नु त झनै हास्यास्पद हुनेछ|

    संविधानमा स्थानीय व्यवस्थापिका र कार्यपालिका लेखिए पनि यो आलेखमा उल्लिखित संविधानका धाराहरुलाई एकै ठाउमा राखी हेर्ने हो भने स्थानीय तहको हैसियत र अवस्था प्रष्ट हुनेछ| एकात्मक व्यवस्थामा स्थानीय निकाय  केन्द्र मातहत हुँदा समस्या भएको भनियो| तर अब स्थानीय तह संघ र प्रदेशको बीचका तरुल त भएनन्?