नीति र नीतिगत निर्णयको सीमा

                                   -मोहन बन्जाडे

सनातन परम्परामा नीति

नीति पूर्वीय सनातन परम्परामा बहुधा प्रचलित शव्द हो| शुक्रनीति, विदुरनीति, चाणक्य नीति र भर्तृहरि आदि नीतिका उदाहरण रहेका छन्| यस्तै अनेक नीतिश्लोक र नीतिकथाहरु पनि रहेको पाइन्छ|

“नयनात् नीति रुच्यते” अर्थात् खराबबाट असल मार्गतर्फ अग्रसर हुन अभिप्रेरित गर्नु नीति हो|

संस्कृतमा नीति भनेको निर्देशन, दिग्दर्शन, व्यवहार, आचरण, चालचलन, कार्यक्रम आदि हुने बताइएको छ| साथै नीतिको संबन्ध नैतिकता (मोरल)संग पनि हुन्छ| (संस्कृत हिन्दी शव्दकोश वामन शिवराम आप्टे)

चाणक्य नीतिका शुरुका श्लोक हेर्दा के गर्न हुन्छ र के गर्न हुँदैन भन्ने सबैका भलाइका कुरा नीति हुन्| नीतिशास्त्रहरुको सार हेर्दा मानिस, समाज र राष्ट्रको जीवन र तिनीहरुको सम्बन्धसंग सम्बन्धित गर्न हुने र गर्न नहुने भनी विषय खुलाइएका ज्ञान र भलाइका कुरा नै नीति हुन् भन्ने देखिन्छ|

संविधानमा निर्देशक नीति

नेपालको संविधानको धारा ५१ मा राज्यका बिभिन्न निर्देशक नीतिहरु उल्लेख छन्| ती नीतिको प्रकृति, सीमा र सो सम्बन्धी प्रक्रिया धारा ५२ देखि ५५ सम्म उल्लेख छ| ती व्यवस्था हेर्दा संबैधानिक नीति क्रमसः कार्यान्वयन गर्न सकिने, नीतिको कार्यान्वयन संबन्धमा सरकारले राष्ट्रपतिसमक्ष वार्षिक प्रतिवेदन पेश गर्नुपर्ने र राष्ट्रपतिले प्रधानमन्त्री मार्फत संघीय संसदमा पेश गर्ने, संसदले कार्यान्वयन भएनभएको अनुगमन र मूल्यांकन गर्न समिति गठन गर्ने तर यसको कार्यान्वयन बारे अदालतमा प्रश्न उठाउन नपाइने कुरा उल्लेख छ| यी निर्देशक नीति कार्यपालिका र विधायिकाको कर्तव्य हुने तर न्यायपालिकाको अधिकारक्षेत्र भने आकर्षित नहुने देखिन्छ| निर्देशक नीति कानूनजस्तो बाध्यात्मक नहुने र सो अर्थमा यी नीतिको प्रकृति कानूनभन्दा फरक हुने देखिन्छ| कार्यपालिका र विधायिकाले यसलाई नाघ्न नसक्ने तर क्रमस: लागु गर्ने छुट भने रहेको देखिन्छ|

संविधानको पेटबोली र अनुसूचीमा नीति

संविधानको धारा ५९ मा संघ प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो अधिकारभित्रको आर्थिक अधिकार सम्बन्धी विषयमा कानून, बजेट, निर्णय, नीति, योजना तयार गर्ने र कार्यान्वयन गर्ने व्यवस्था छ| संविधानको यो व्यवस्थाअनुसार राज्यका तीनै तहले आर्थिक विषयमा नीतिसमेत बनाउने अधिकार राख्दछन्| संघले साझा सूचीका विषयमा र आर्थिक अधिकारका अन्य क्षेत्रमा प्रदेशमा समेत लागु हुनेगरी आवश्यक नीति, मापदण्ड र कानून बनाउन सक्छ|

राष्ट्रप्रमुखले प्रत्येक वर्ष विधायिकामा गर्ने खास संबोधनलाई “नीति तथा कार्यक्रम” भन्ने चलन छ तर यसलाई संविधानको धारा ९५ मा सम्वोधनभित्र पारिएको छ|

संविधानको अनुसूची ५ मा वित्तीय नीति, मौद्रिक नीति, जलस्रोत संरक्षण र बहुआयामिक सम्बन्ध नीति, स्वास्थ्य नीति, राष्ट्रिय यातायात नीति, राष्ट्रिय यातायात नीति, भूउपयोग नीति, बस्ती विकास नीति, पर्यटन नीति जस्ता नीतिहरु संघीय अधिकारको सूचीमा पर्ने बताइएको छ| यी नीतिगत निर्णय भन्दा पनि नीति नै हुन्|

यसप्रकार संघीय सरकारले संविधानको भाग ४ का नीति कार्यान्वयन गर्न र अनुसूची ५ का बिषयमा नीति बनाउन सक्ने संबैधानिक अधिकार रहेको देखिन्छ| अनुसूची ५ मा खास नीतिबारे उल्लेख गरेकाले यी बाहेकका बिषयमा संघले नीति बनाउन पाउने हो होइन भन्ने प्रश्न उठ्न सक्छ| के बाँकी बिषयमा नीति बनाउन संविधान निर्माताले आवश्यक नदेखेकोले त्यति मात्र संबिधानमा राखेको हो त? अनि ती बिषयमा कानून बनाउन नमिल्ने नीति मात्र बनाउन मिल्ने भन्न खोजेको हो ? भन्ने प्रश्न पनि उठाउन सकिन्छ| अर्थात् अनुसूचीमा नीति शव्द उल्लेख नगरी बिषय मात्र उल्लेख गरेको भए ऐन, नियम वा नीति जे बनाउन उपयुक्त हुन्थ्यो त्यो बनाउन बाधा पर्ने थिएन| किनकि नीति, ऐन वा नजीर नभएकोले यो कार्यकारिणीले नै बनाउने कुरा शक्तिपृथकीकरणको सामान्य ज्ञान नै थियो| यो संविधान मसौदाको समस्या हो|

संविधानमा नीतिगत निर्णयमा कारवाही नहुने लवजको खोजी

संविधानको धारा २३९ मा अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगको काम, कर्तव्य र अधिकारबारे उल्लेख छ| यसमा सामूहिक वा नीतिगत निर्णयका बिषयमा अनुसन्धान र कारवाही हुन नसक्ने भन्ने कुरा उल्लेख छैन| संविधानको यस धारामा संबिधानमा छुट्टै व्यवस्था भएका अधिकारी र अन्य कानूनले छुट्टै व्यवस्था गरेको पदाधिकारीको हकमा  आयोगले निजहरु पदमा रहँदासम्म अनुसन्धान गर्न नसक्ने व्यवस्था गरिएको छ| यसरी संवैधानिक व्यवस्था हेर्दा नीतिगत वा सामूहिक निर्णय गरेको बिषयमा अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगको अधिकारक्षेत्र आकर्षित नहुने भन्न सकिदैन| अर्थात् यो संवैधानिक संरक्षण होइन|

अपराध अनुसन्धानका बिषयमा संविधानले छुट नदिएकोमा विधायिकाले छुट दिन पाउने नपाउने के हो? भन्ने ज्वलन्त प्रश्न छ| कस्ता निर्णयलाई नीतिगत मान्ने, त्यसको प्रकृति र चरित्र के कस्तो हुने, त्यस्तो बिषयमा निर्णय पूर्व के कस्ता प्रक्रिया पूरा भएको हुनुपर्ने, कस्ता र कसरी पेश भएका प्रस्तावबाट नीतिगत निर्णय हुन नसक्ने र नीतिगत निर्णय भएकोमा के कसरी सार्वजनिक गर्ने भन्ने जस्ता विषयमा गम्भीर बहस आवश्यक छ|

सरकार प्रणाली र नीतिगत निर्णय

नेपालको सरकार संचालन प्रणालीमा नीतिगत निर्णय र पटके निर्णय भन्ने लवज बहुधा प्रयोग हुने गरेको छ| कहिले काहिं एकपटके निर्णय पनि हुने गरेका छन्|

नीतिगत निर्णय भनेको के हो भन्नेबारे खास कानूनी परिभाषा भेटिदैन| कानूनमा प्रष्ट परिभाषा नभएको बिषयमा व्यवहार र सामान्य समझ (जनरल प्रुडेन्स) का आधारमा परिभाषा गर्नुपर्ने हुन्छ|

सामान्यत: सम्पूर्ण देश वा खास क्षेत्र वा खास वर्गका सबैलाई समान रुपमा लागु हुने वा प्रभाव पार्ने निर्णय नीतिगत निर्णय हो|

नीतिगत निर्णय एउटा वा सिमित व्यक्तिसंग मात्र संबन्धित हुदैन| निर्णय नीतिगत हुन त्यो सार्वजनिक हुनुपर्छ| सार्वजनिक रुपमा जानकारीमा नआउने निर्णय नीतिगत हुन सक्दैन| नीतिगत बिषयले पार्ने प्रभाव बारे जानकारी पाउने हक सबैमा हुन्छ| गोप्य रहने वा लाभ दिन खोजिएका सिमित व्यक्तिलाईसम्म जानकारी दिइने बिषय नीतिगत हुन सक्दैन|

नेपालको कुनैपनि अस्पतालको लागि अमूक उपचारयन्त्र झिकाएमा यति प्रतिशत भन्सार छुट दिने भन्ने निर्णय नीतिगत हो| किनकि जुनसुकै अस्पतालले त्यो यन्त्र झिकाए त्यो सुबिधा पाउँछ| फलानो औषधिमा भन्सार छुट हुने भन्ने निर्णय पनि नीतिगत हो किनकि त्यो औषधि झिकाउने सबैले त्यो छुट पाउँछन्| त्यसको सट्टा कुनै खास अस्पताल वा फलानो व्यापारीलाई यति प्रतिशत छुट दिने भनी निर्णय गरे त्यो पटके निर्णय हो| अस्पताल वा व्यक्ति विशेषले निवेदन दिएपनि निवेदक अस्पताल र व्यापारी बाहेक त्यसैप्रकारका अरु सबैलाई पनि छुट दिने निर्णय गर्नु पटके विषयबाट उठेको नीतिगत निर्णय हो|

नीतिगत निर्णय हुन त्यो देशव्यापी हुनैपर्छ भन्ने छैन| जस्तो अमूक जिल्लाका सबै किसानलाई स्याउ खेतीमा प्रति रोपनी यति अनुदान दिने भन्ने निर्णय पनि नीतिगत निर्णय हो| तर दुइचार वटा किसान मात्र छानी लाभ दिनु नीतिगत निर्णय होइन पटके हो| फलानो समयमा आएको बाढीबाट प्रभावित सबैलाई फलानो सहुलियत वा सुबिधा दिने भन्ने निर्णय नीतिगत हो| पिडीतहरु मध्ये कसैलाई छानेर दिने निर्णय गर्नु नीतिगत होइन| अर्थात् नीतिगत निर्णयले खास व्यक्ति वा संस्थालाई मात्र प्रभावित गर्दैन त्यसले सिङ्गो मुलुक वा खास क्षेत्र वा वर्गलाई प्रभावित गर्छ|

सरकारले कहिलेकाहिं कतिपय निर्णय यो एकपटकलाई भनी गर्ने गरेको पनि पाइन्छ| यस्तो निर्णय अपवादात्मक रुपमा नगरी नहुने ठानिएको तर सामान्यरुपमा गर्न नमिल्ने वा भविष्यमा गर्न नचाहेको विषयसंग संबन्धित हुन्छ| यस्तो निर्णय सामान्यत: गर्न नमिल्ने बिषयमा अनुहार छोप्न पनि गरिन्छ| कहिले काहिँ अरुलाई पछि त्यो सुबिधा वा सहुलियत नदिने मनसाय देखाउन पनि गरिन्छ| यस्तो निर्णय गर्नु नियम होइन अपवादसम्म हो भनी आरोपबाट बच्न पनि गरिन्छ| कहिले कसैको हितमा निर्णय गर्नुपर्ने वाध्यता भएकोमा अरुलाई बाहेक गरी दबाव दिनेको स्वार्थमा काम गर्न पनि एकपटके निर्णय गरिन्छ| कहिलेकाहिं कसैलाई अन्याय हुन नदिन पनि यस्तो निर्णय गरेको हुनसक्छ| यस्ता एकपटके निर्णयलाई नीतिगत निर्णय भन्न सकिदैन|

मन्त्रिपरिषदमा प्रस्ताव पेश गर्ने तरीकाहरु

नेपालमा मन्त्रिपरिषदबाट निर्णय गर्दा मन्त्रालयबाट प्रस्ताव तयार गरी मन्त्रिपरिषद सचिवालयमा पठाइन्छ| ती प्रस्तावमा प्रक्रिया पुर्याउन बाँकी भए मन्त्रिपरिषद सचिवालय र मन्त्रिपरिषद्बाट पनि प्रस्ताव फिर्ता गर्ने चलन छ| निर्णय कानूनबमोजिम र प्रक्रिया पूरा गरी होस् भन्नलाई यसो गरिन्छ| मुख्य सचिवले प्रधानमन्त्रीलाई प्रस्तावको मजबुन जानकारी (ब्रिफिंग) गराउदा चित्त नबुझे प्रधानमन्त्रीले प्रस्ताव फिर्ता पठाउन बाधा हुँदैन|

अघिल्लो सरकारका पालामा निर्णय गर्न मन्त्रिपरिषदमा पुर्याइएका प्रस्ताव नयाँ सरकार आएपछि मन्त्रालयमा फिर्ता पठाउने गरिन्छ| सिद्धान्तत: अघिल्लो मन्त्रीले दिएको स्वीकृतिलाई पर्याप्त मानिदैन, त्यसमा नयाँ मन्त्रीलाई त्यो प्रस्ताव अगाडी बढाउने वा नबढाउने छुट हुने मानिन्छ|

मन्त्रालयमा तहतह पेश हुँदै मन्त्रीबाट निर्णय भै मन्त्रिपरिषदमा पेश हुने प्रस्ताव नियमित प्रस्ताव हो|

कहिले काहिँ मन्त्रालयबाट प्रस्ताव तैयार भएको हुदैन तर पनि निर्णय भएर आउने गरेको पाइन्छ| त्यस्तोमा  विभागीय मन्त्रीले ठाडो प्रस्ताव पेश गरी मन्त्रिपरिषद्बाट निर्णय भएको भनिन्छ| कहिलेकाहिं प्रधानमन्त्रीले आफै ठाडो प्रस्ताव राखेको भन्ने पनि सुनिन्छ| ठाडो प्रस्तावबाट पटके निर्णय मात्र हुन्छ कि नीतिगत निर्णय पनि गरिन्छ त? प्रधानमन्त्री वा मन्त्रीले पेश गरेको ठाडो प्रस्तावमा मन्त्रिपरिषद्ले नीतिगत निर्णय गरेको बिषय आयोगको क्षेत्राधिकारभित्र पर्ने नपर्ने के हो? किनकि ठाडो प्रस्ताव प्रक्रिया पुरा नगरी वा छलेर आएको प्रस्ताव हो|

कहिलेकाहिं कतिपय बिषय मन्त्रिपरिषदमा प्रस्तावको रुपमा मात्र होइन कुनै पनि रुपमा पेश हुदैन, तैपनि निर्णय हुने गरेको पाइन्छ| सुन्दा आश्चर्य लागेपनि बेलाबेलामा यस्तो हुनेगर्छ| खासगरी मन्त्रिपरिषदबाट निर्णय भएपछि कुनै बिषय छुटेमा र/वा प्रधानमन्त्रीलाई तत्काल केही गर्नैपर्ने लागेमा अमूक बिषय फलानो दिनको निर्णयमा समावेश गर्ने भनी प्रधानमन्त्रीले अह्राएमा मुख्य सचिवले निर्णय भएको भनी प्रमाणित गर्ने गरिन्छ| यसलाई बिना प्रस्तावको अह्रौटे निर्णय भन्न सकिन्छ| यस्ता निर्णय पटके मात्र हुन्छन् कि नीतिगत पनि हुन्छन् वा हुन्थे भन्ने कुरा  प्रधानमन्त्री र मुख्य सचिव भैसकेका व्यक्तिहरुले भन्न सक्ने विषय हो| जे होस्, मन्त्रिपरिषद बैठकको कार्यसूचीमा समावेश नभएको र मन्त्रीहरुलाई वितरण नगरिएको र ठाडै भएपनि वैठकमा प्रस्तावित नभएको विषयमा भएको निर्णयमा को जिम्मेवार हुने हो? भन्ने प्रश्न उठ्न सक्छ|

कुनै मन्त्रीले मन्त्रिपरिषदमा प्रस्ताव पेश गर्ने भनी गरेको निर्णय बिषयबस्तुमा गरेको निर्णय होइन| मन्त्रिपरिषदमा प्रस्ताव पेश गर्न मन्त्रालयलाई सहमति दिएकोसम्म हो| प्रस्ताव पेश गर्न गरिने निर्णयले कुनै हक हनन गर्ने, कसैको हक सिर्जना गर्ने वा प्रभावित गर्ने हुदैन| यो निर्णय वास्तवमा निर्णय गर्ने अधिकृत निकायमा बिषयबस्तु प्रवेश गराउने सम्मको निर्णय हो| यही बिषयमा मन्त्री मन्त्रिपरिषदबाट निर्णय गरे बापत मन्त्री जिम्मेवार हुनु नपर्ने भयो| किनकि त्यो मन्त्रिपरिषद्को सामूहिक निर्णय हो| तर ऊ त्यही प्रस्ताव पेश गर्न सहमति दिए बापत भने जिम्मेवार हुने भयो| एक्लै गर्दा जिम्मेवार हुने तर मिलेर वा समूहमा गर्दा छुट हुने देखियो| अरु कसूरमा भने समूह वा संगठित रुपमा अपराध गर्दा अपराधको मात्रा र सजाय बढ्छ|

मन्त्रिपरिषद्को वैठकमा हित बाझिने (कन्फ्लिक्ट अफ इन्ट्रेष्ट) सम्बन्धी प्रश्न उठ्ने नउठ्ने के हो? यसबारे खासै बहस हुने गरेको पाइदैन|

मन्त्रिपरिषदले कतिपय प्रस्ताव रीत नपुगेको भनी फिर्ता पठाउने चलन छ| यस्तै कति प्रस्ताव विषय समितिमा पठाएर अनुसन्धान गर्ने वा थप बुझ्ने पनि गरिन्छ| प्रस्ताव पेश हुदैमा मन्त्रिपरिषदले निर्णय गर्नुपर्ने भन्ने पनि हुँदैन|

क्याविनेट प्रणालीमा प्रधानमन्त्रीको सहमति नभएको प्रस्ताव मन्त्रिपरिषद्को बैठकमा प्रवेश गर्न नसक्ने र   प्रधानमन्त्रीको चाहना विपरित मन्त्रिपरिषद्बाट निर्णय नहुने मानिन्छ| प्रधानमन्त्रीसंग मन्त्री असहमत हुनु भनेको मन्त्रीपदबाट राजिनामा गर्न तयार हुनु हो भन्ने थेगो नै छ|

कहिले काहिं मन्त्रालय वा मातहतका निकाय वा संस्थान आदिबाट निर्णय गर्नुपर्ने वा गर्न सकिने बिषय पनि मन्त्रिपरिषद्बाट निर्णय गराउने चलन छ| यसरी प्रचलित कानूनबमोजिम अन्य निकाय वा अधिकारीले गर्नुपर्ने निर्णय मन्त्रिपरिषदबाट हुनु अधिकारक्षेत्र बाहिरको कार्य हो| यसरी कानून वा अधिकारक्षेत्र नाघी मन्त्रिपरिषदले सामूहिक निर्णय गरेमा त्यसको लागि जिम्मेवार हुनु नपर्ने हो?

अख्तियारले प्रवेश गर्न नमिल्ने र अख्तियार प्रवेश नगरेको बिषयमा अदालतले बोल्न नमिल्ने भएपछि कुन निर्णय नीतिगत हो र कुन होइन भन्ने बिषयमा अन्तिम निर्णय कसले गर्ने हो? भन्ने प्रश्न पनि टड्कारो नै छ|

 ऐनमा सुधारको प्रश्न

अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन, २०४८ को दफा ४ को प्रतिवन्धात्मक वाक्यांश (ख) मा अन्य कुराका अतिरिक्त “मन्त्रिपरिषद् वा त्यसको कुनै समितिले सामूहिक रुपमा गरेको कुनै नीतिगत निर्णयका सम्बन्धमा आयोगले अनुसन्धान तहकिकात र अन्य कारवाही गर्ने छैन” भनिएको छ| संविधानमा यसप्रकारको प्रतिबन्धात्मक व्यवस्था छैन| यस्तै कस्तो निर्णय नीतिगत हुने र कस्तो निर्णय गैरनीतिगत वा पटके हुने भन्ने परिभाषा पनि भएको देखिदैन|

नीतिगत बाहेकको निर्णयका हकमा भने ऐनले मन्त्रिपरिषदले सामूहिक निर्णय गरेपनि दफा ४ बमोजिम छुट पाउन सक्ने देखिदैन| अर्थात् यो छुट पटके, एक पटके र अह्रौटे निर्णयका सम्बन्धमा प्राप्त हुने देखिदैन|

सबै सामूहिक वा नीतिगत निर्णय असल नियतले भएका नहुन पनि सक्छन्| स्वार्थ बाझिने गरी वा असमान व्यवहार गर्नेगरी, पूर्वाग्रह प्रष्ट देखिने गरी, संविधान र कानून विपरित हुने गरी, अरु निकाय र अधिकारीलाई ऐन कानूनले दिएको अधिकारक्षेत्रको उल्लंघन हुने गरी, तथ्य र व्यवहारको स्पष्ट विपरित हुने गरी र प्रस्तुत प्रमाणको विपरित हुने गरी निर्णय भएमा पनि छानविन र अनुसन्धानको दायरा बाहिर राख्नु नै कानूनको शासन र न्याय हो त?

हाल अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐनमा संशोधनको प्रयास भै रहेको भन्ने सुन्नमा आएको छ| त्यसैले सो ऐनको संशोधन गर्दा मन्त्रिपरिषद्को नीतिगत तथा सामूहिक निर्णयमा कारबाही हुने नहुने सम्बन्धमा यी र यस्तै अन्य आयामलाई लिएर गम्भीर रुपमा छलफल भई ऐन परिमार्जन गर्नु मनासिव हुनेछ|